Ministerstwo Środowiska i sekretne prace nad transpozycją tzw. dyrektywy NEC

Spis treści

I.   Wstęp
II.  Dlaczego prawidłowa transpozycja dyrektywy NEC jest tak ważna?
III. Dokumenty, które Polska będzie musiała przygotować w ramach wdrażania
dyrektywy NEC
IV. Uwagi zawiadomionych podmiotów oraz skarga Polski ws. Dyrektywy NEC
V.  Nieprawidłowości podczas przeprowadzania konsultacji publicznych

I. Wstęp

Z pozyskanych przez nas informacji wynika, że w Ministerstwie Środowiska trwają prace nad implementowaniem do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/2284 z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, zmiany dyrektywy 2003/35/WE oraz uchylenia dyrektywy 2001/81/WE (dalej jako: „dyrektywa NEC”). Transpozycja ma nastąpić za pomocą uchwalenia projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz niektórych innych ustaw (dalej jako: „Projekt”).

II. Dlaczego prawidłowa transpozycja dyrektywy NEC jest tak ważna? 

Dyrektywa NEC w założeniu ma na celu zbliżenie się Państw Członkowskich do osiągnięcia poziomów jakości powietrza, które nie wywołują znacznych negatywnych skutków i zagrożeń dla zdrowia ludzkiego i środowiska, a jednocześnie ma przyczynić się do realizacji unijnych celów dotyczących jakości powietrza, w dziedzinie różnorodności biologicznej i ekosystemów, jak również do zwiększenia synergii między unijną polityką jakości powietrza i polityką klimatyczną, energetyczną oraz innymi stosownymi politykami. Ma również zapewnić postęp w dążeniu do osiągnięcia poziomów jakości powietrza zgodnych z wytycznymi WHO. Unia Europejska nie osiąga obecnie swych długoterminowych celów dotyczących jakości powietrza, dlatego też zdecydowano się na zaostrzenie krajowych pułapów emisji (łącznych limitów emisji określonych zanieczyszczeń powietrza).

Dyrektywa NEC nakłada na Państwa Członkowskie, w tym na Polskę, liczne obowiązki - w szczególności dotyczące redukcji emisji do atmosfery zanieczyszczeń antropogenicznych (związanych z działalnością człowieka) takich jak dwutlenek siarki (SO2), tlenki azotu (NOx), niemetanowe lotne związki organiczne (NMLZO), amoniak (NH3) i pył drobny (PM2,5). Pierwotne normy będą obowiązywać w latach 2020 - 2029, by od 2030 roku ulec zaostrzeniu. Niezależnie od powyższego, państwa członkowskie zobowiązane są do podejmowania niezbędnych środków, mających na celu ograniczenie wyżej wskazanych emisji do 2025 roku. Orientacyjne poziomy emisji na rok 2025 określa się z wykorzystaniem liniowej ścieżki redukcji ustalonej pomiędzy poziomami emisji w roku 2020 a 2030. Jednocześnie dopuszczono realizację nieliniowej ścieżkę redukcji, jeżeli jest to bardziej efektywne pod względem ekonomicznym lub technicznym, pod warunkiem że od 2025 roku będą zbliżać się stopniowo do ścieżki liniowej redukcji oraz że nie wpłynie to na żadne zobowiązanie w zakresie redukcji emisji na rok 2030. Gdyby Polska chciała skorzystać z tego rozwiązania, musiałaby określić tę nieliniową ścieżkę redukcji oraz podać powody takiego wyboru w krajowym programie ograniczania zanieczyszczenia powietrza (programy zostaną szczegółowo opisane poniżej). Natomiast gdyby ograniczenie emisji w 2025 roku zgodnie z ustaloną ścieżką redukcji nie było możliwe, należy wyjaśnić powody tego odstępstwa i wskazać środki, które pozwolą na powrót do ścieżki.

Na państwa unijne, w tym Polskę, nałożono również obowiązki takie jak wymóg sporządzania, przyjmowania i wdrażania różnorodnych dokumentów związanych z ograniczaniem zanieczyszczenia powietrza (szczególnie istotny jest krajowy program ograniczania zanieczyszczenia powietrza) oraz monitorowania emisji antropogenicznych. W monitorowaniu zawiera się badanie negatywnego wpływu zanieczyszczenia powietrza na ekosystemy w oparciu o sieć stacji monitoringowych, reprezentatywną dla  siedlisk słodkowodnych, naturalnych i półnaturalnych oraz rodzajów ekosystemu leśnego, przyjmując podejście racjonalne pod względem kosztów i oparte na ocenie ryzyka. Państwa członkowskie są również zobowiązane do przekazywania informacji dotyczących powyższych zagadnień – zarówno w zakresie składania sprawozdań w tym zakresie Komisji Europejskiej, jak i do upubliczniania ich dla społeczeństwa.

III. Dokumenty, które Polska będzie musiała przygotować w ramach wdrażania dyrektywy NEC, czyli jak poprawna implementacja może wpłynąć na życie i zdrowie każdego obywatela

Państwa członkowskie zobowiązane zostały do przygotowania oraz corocznego aktualizowania krajowych bilansów emisji zanieczyszczeń, które muszą być przejrzyste, spójne, porównywalne, kompletne i dokładne. Zasady te dotyczą także sporządzania krajowych prognoz emisji, przy czym przekazywane w nich informacje mają obejmować co najmniej jasne określenie przyjętych i planowanych polityk oraz środków objętych prognozami, a w stosownych przypadkach, wyniki analizy wrażliwości wykonanej dla prognoz oraz opis metod, modeli, podstawowych założeń i kluczowych parametrów wejściowych i wyjściowych. Państwa członkowskie sporządzają raport metodyczny IIR (z j. ang. informative inventory report), który towarzyszy bilansom i prognozom emisji,

Warto przypomnieć, że zgodnie z raportem Europejskiej Agencji Środowiska z 20 europejskich miast najbardziej zatrutych rakotwórczym benzo(a)pirenem aż 19 leży w Polsce (więcej na ten temat tutaj). W wydanym niedawno przez NFZ „Raporcie dotyczącym liczby zgonów w Polsce w roku 2017” (dostępnym tutaj), powiązano zaistniały w ubiegłym roku wzrost liczby zgonów z zanieczyszczeniem powietrza. Szczególnie istotny jest zatem nałożony postanowieniami dyrektywy NEC wymóg sporządzania, przyjęcia oraz wdrożenia krajowego programu ograniczania zanieczyszczenia powietrza, który powinien spowodować ograniczenie przez Polskę rocznych emisji antropogenicznych.

Minimalna treść takiego programu, zgodnie z treścią Załącznika III dyrektywy NEC, zawiera krajowe ramy polityki dotyczącej jakości powietrza i zanieczyszczenia powietrza, między innymi:

• priorytety polityczne i ich odniesienie do priorytetów określonych w innych powiązanych obszarach polityki, w tym w polityce dotyczącej zmiany klimatu oraz, w stosownych przypadkach, rolnictwa, przemysłu i transportu;
• obowiązki organów krajowych, regionalnych i lokalnych;
• postępy poczynione w ramach obecnej polityki i środków w dziedzinie redukcji emisji i poprawy jakości powietrza oraz stopień, w jakim wypełniane są zobowiązania krajowe i unijne;
• prognozowany dalszy rozwój sytuacji przy założeniu, że nie nastąpi żadna zmiana w już przyjętej polityce i stosowanych środkach;
• warianty strategiczne rozważane w celu wypełnienia zobowiązań w zakresie redukcji emisji w okresie od roku 2020 do roku 2029 oraz na 2030 rok i lata następne, jak również dla osiągnięcia średnioterminowych poziomów emisji określonych na 2025 rok oraz w celu dalszej poprawy jakości powietrza, a także analizę tych wariantów wraz z metodą jej przeprowadzenia; w przypadku gdy są dostępne, poszczególne lub łączne skutki strategii i środków dotyczących redukcji emisji, jakości powietrza i środowiska oraz związaną z nimi niepewność;
• środki i strategie, które zdecydowano się przyjąć, w tym harmonogram ich przyjmowania, wdrażania i dokonywania ich przeglądu, oraz odpowiedzialne właściwe organy;
• w stosownych przypadkach, wyjaśnienie powodów, dla których osiągnięcie orientacyjnych poziomów emisji określonych na 2025 rok jest niemożliwe bez pociągania za sobą nieproporcjonalnie wysokich kosztów;
• w stosownych przypadkach, informacje na temat wykorzystania elastycznego podejścia przewidzianego w art. 5 dyrektywy NEC i skutków takiego wykorzystania dla środowiska;
• ocenę tego, w jaki sposób wybrane strategie i środki zapewniają spójność z planami i programami w innych odnośnych obszarach polityki.

Aktualizacje powyższego programu mają co najmniej zawierać ocenę postępów we wdrażaniu programu, redukcji emisji i zmniejszaniu stężeń oraz wszelkie znaczące zmiany kontekstu politycznego, ocen, programu lub harmonogramu jego wdrażania.
Sporządzenie krajowego programu ograniczania zanieczyszczenia powietrza w sposób prawidłowy jest kluczowe dla polepszenia jakości powietrza. Podstawowe zadanie, które ma spełnić efektywny krajowy program ograniczania zanieczyszczenia powietrza, stanowi ograniczenie emisji spowodowanych działalnością człowieka. Spadek emitowanych substancji szkodliwych zmniejszy jednocześnie negatywny wpływ przemysłu i innych gałęzi gospodarki na zdrowie obywateli. 

Unijny ustawodawca, dostrzegając powagę powyższych aspektów, wyraźnie zaznacza w dyrektywie NEC istotność i niezbędność czynnika społecznego przy tworzeniu nowych regulacji przez Państwa Członkowskie. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 5 dyrektywy NEC - dotyczącego właśnie krajowych programów ograniczania zanieczyszczenia powietrza - przed zakończeniem prac nad projektem krajowego programu ograniczania zanieczyszczenia powietrza oraz wszelkich istotnych aktualizacji programu ustawodawca zasięga opinii społeczeństwa (zgodnie z dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 roku przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości) oraz właściwych organów, które – z powodu swojej szczególnej odpowiedzialności w dziedzinie środowiska w odniesieniu do zanieczyszczenia powietrza, jakości powietrza i zarządzania powietrzem na wszystkich poziomach – mogą być zainteresowane wdrażaniem krajowych programów kontroli zanieczyszczenia powietrza. 

Jednakże, w treści Projektu nie zawarto żadnego przepisu, który odwoływałby się do obowiązku zasięgnięcia opinii społeczeństwa. Wobec zaniechań ustawodawcy dokonywanych podczas prac w zakresie konsultowania zaprezentowanego Projektu, jest to niepokojące i karygodne, niezależnie od faktu, iż w wypadku uchwalenia Projektu w obecnym jego brzmieniu, dyrektywa NEC zostanie błędnie implementowana. Istnieje ryzyko, iż ponownie działalność lobbingowa prowadzona przez branżę energetyczną zdominuje (tę jakże wybiórczą) debatę nad regulacjami, które są niewygodne i uciążliwe dla przemysłu, a jednocześnie niezbędne do zachowania dobrobytu zdrowotnego członków społeczeństwa. 

Można co prawda argumentować, że obowiązek poddania krajowego programu ograniczania zanieczyszczenia powietrza strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (w przebiegu której prowadzone są konsultacje społeczne) wynika z ogólnych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Budzi to jednak pewne wątpliwości interpretacyjne, dlatego poprawna transpozycja dyrektywy NEC powinna wprost przewidywać obowiązek przeprowadzenia konsultacji publicznych.

IV. Uwagi zawiadomionych podmiotów oraz skarga Polski ws. Dyrektywy NEC

Wśród uwag poinformowanych o pierwotnych konsultacjach publicznych podmiotów związanych z sektorem energetycznym, znalazły się punkty wspólne, wyjątkowo spójne w treści, np. w przedmiocie różnorodnych obowiązków czy obciążeń uznanych przez podmioty branżowe za nadmierne oraz braku uwzględnienia w Projekcie kwestii rekompensaty kosztów pośrednich. Jednak znamienna jest krytyka treści art. 40a ustawy z dnia 12 czerwca 2015 roku o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, zaproponowanej w Projekcie. Zgłaszający uwagi szczególnie zgodnie proponowali usunięcie zdania, zgodnie z którym nałożono wymóg zaakceptowania przez Komisję Europejską bilansowania wartości wydanych uprawnień do emisji kosztami inwestycyjnymi poniesionymi w związku z realizacją innego zadania inwestycyjnego przez podmiot realizujący zadanie inwestycyjne, którego realizacji zaprzestano, albo którego realizacja nie doprowadziła do osiągnięcia zatwierdzonego wskaźnika lub wskaźników zgodności, albo dla którego niemożliwe lub ograniczone jest ubieganie się o inne wsparcie publiczne niż w formie bezpłatnych uprawnień do emisji dwutlenku węgla z uwagi na uwzględnienie jego nakładów w przedłożonym do właściwego ministra sprawozdaniu rzeczowo–finansowym. Zgłaszający uwagi, mimo nałożenia odgórnie postanowieniami dyrektywy NEC wymogu zasięgnięcia takiej opinii Komisji Europejskiej, jako uzasadnienie krytyki wskazali m.in. ich zdaniem brak kompetencji Komisji Europejskiej do dokonywania takiej czynności, gdyż „KE działa na zasadzie wykonywania kompetencji powierzonych. W związku z tym, wszystkie uprawnienia decyzyjne KE powinny znaleźć swoją podstawę w aktach prawa pierwotnego lub pochodnego Unii Europejskiej. Znane nam przepisy prawodawstwa Unii Europejskiej nie przewidują uprawnień decyzyjnych KE w zakresie określonym, jako wyrażenie zgody na zbilansowanie wartości wydanych uprawnień do emisji kosztami inwestycyjnymi poniesionymi w związku z realizacją przez ten sam podmiot innego zadania inwestycyjnego”. Ponadto np. według Towarzystwa Gospodarczego Polskie Elektrownie jest to “wewnętrzna sprawa krajowa”, co musi budzić sprzeciw chociażby wobec problemu globalnego ocieplenia czy emisji transgranicznych, a wpływ krajowych źródeł emisji na jakość powietrza sąsiednich państw członkowskich ujęty został chociażby w art. 6 ust. 2 dyrektywy NEC.

Negatywnym działaniem było także złożenie 10 marca 2017 roku przez Polskę skargi przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE na dyrektywę NEC na podstawie stwierdzenia przez Ministerstwo Środowiska, że redukcja emisji amoniaku założona w dyrektywie NEC „w swojej istocie sprowadzi się do nałożenia kolejnych obciążeń na polskie drobne rolnictwo, czemu resort jest przeciwny”. Warto podkreślić, że w Załączniku III dyrektywy NEC uwzględniono zapobieganie skutkom dla małych gospodarstw poprzez wprowadzanie środków służących ograniczaniu emisji amoniaku oraz redukcji emisji w celu ograniczania pyłu drobnego oraz sadzy. Państwa członkowskie mogą np. zwolnić z tych środków małe i bardzo małe gospodarstwa, jeżeli jest to możliwe i stosowne w świetle mających zastosowanie zobowiązań w zakresie redukcji emisji.

V. Nieprawidłowości podczas przeprowadzania konsultacji publicznych

Jak można wywnioskować po zapoznaniu się z treściami zamieszczonymi na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, dotyczącymi planowanego aktu prawnego, w którym wdrożenie dyrektywy NEC ma nastąpić, w istocie udział społeczeństwa w pracach nad Projektem nie został uwzględniony. Pierwotny termin na zgłaszanie uwag do Projektu został stosownie wyznaczony i upłynął 7 marca 2018 roku. Uzupełniona o kwestie związane z wdrażaniem dyrektywy NEC wersja Projektu (co wskazano na zamieszczonym na stronie Rządowego Centrum Legislacji piśmie Ministra Środowiska) została zamieszczona 24 października 2018 roku, które to pismo ponownie przekazano podmiotom branżowym, wskazując termin 7-dniowy od daty otrzymania pisma na wniesienie uwag, gdzie nie wskazano tym samym daty na wniesienie uwag dla pozostałych, nieuwzględnionych przez Ministra Środowiska podmiotów.

O rozpoczęciu pierwotnych konsultacji publicznych zawiadomiono szereg podmiotów branżowych, takich jak przykładowo PGE, Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie czy też Polskie Towarzystwo Elektrowni Zawodowych, które następnie zgłosiły liczne uwagi do Projektu. W przypadku drugiego zawiadomienia sytuacja prezentuje się analogicznie – tym razem jednak wyraźnie ograniczono dostęp podmiotów innych niż wymienione w piśmie Ministra Środowiska w procedurze składania uwag do projektu. Niestety, pominięte w zawiadomieniu zostały jakiekolwiek organizacje społeczne. Co więcej, nie zachowano w procesie przeprowadzania konsultacji publicznych Siedmiu Zasad Konsultacji wskazanych w przyjętych przez Radę Ministrów „Wytycznych do przeprowadzenia oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach procesu legislacyjnego”. W szczególności zignorowano zasady takie jak przejrzystość, dobra wiara czy powszechność w związku z którą organizator konsultacji powinien np. aktywnie docierać (nie tylko poprzez publikację informacji o konsultacjach) do zainteresowanych, zwłaszcza tych, którzy nie śledzą rządowych stron internetowych. Ponadto zlekceważono poszanowanie dobra ogólnego i interesu publicznego, gdyż organizator konsultacji ma kierować się interesem publicznym, a nie tylko poszczególnych zainteresowanych grup, w tym wypadku przemysłu energetycznego. Organizator nie może kierować się siłą nacisku, ale interesem publicznym i dobrem ogólnym - przeważyć powinna  troska o szeroko rozumiany interes publiczny, w tym interes tych, którzy nie brali udziału w konsultacjach. Tymczasem, próżno szukać upublicznionej dla nieograniczonego grona odbiorców informacji o terminie rozpoczęcia konsultacji publicznych dostępnej dla szerokiego katalogu podmiotów zainteresowanych np. na stronie Ministerstwa Środowiska; brak jest informacji dotyczącej Projektu w Wykazie prac legislacyjnych Ministra Środowiska. Praktykę taką należy ocenić jednoznacznie negatywnie, gdyż treść nowego aktu prawnego i wprowadzanie w życie przepisów oddziaływać będzie na jakość codziennego życia wszystkich obywateli.