I. Podstawowe informacje o konsultacjach społecznych
II. Zasady prowadzenia konsultacji
III. Technologia a konsultacje społeczne
IV. Źródła wiedzy
I. Podstawowe informacje o konsultacjach społecznych
II. Zasady prowadzenia konsultacji
III. Technologia a konsultacje społeczne
IV. Źródła wiedzy
Konsultacje społeczne to jedna z instytucji demokracji bezpośredniej, a branie udziału w konsultacjach prowadzonych przez organy władzy publicznej jest jedną z form aktywnego udziału w społeczeństwie obywatelskim.
Głównym celem konsultacji jest uzyskanie przez administrację państwową opinii społeczeństwa w zakresie proponowanych zmian (kształtu i kierunków polityk publicznych, jak i sposobów ich realizacji). Pośrednim celem jest doskonalenie procesu legislacyjnego i jakości świadczonych usług publicznych, oraz zapewnienie większej przychylności i wsparcia dla proponowanych zmian ze strony społeczeństwa.
Konsultacje powinny być prowadzone na każdym etapie prac nad projektowanym aktem prawnym, przy czym należy podkreślić, że proces ten powinien rozpoczynać się na możliwie wczesnym etapie, w szczególności już w fazie koncepcyjnej (tzw. prekonsultacje).
Należy zauważyć, że konsultacje społeczne mają charakter „miękkiego” narzędzia ze względu na to, że uzyskane stanowiska nie są wiążące dla organów władzy publicznej. Zatem uwagi zgłoszone w toku konsultacji społecznych mogą zostać uwzględnione w całości lub części albo nieuwzględnione w ogóle.
Przeprowadzenie konsultacji społecznych z różnymi grupami społecznymi i ich reprezentacjami (organizacjami) może mieć miejsce na podstawie wymagań prawa lub woli politycznej.
Co do zasady, zgodnie z Wytycznymi do przeprowadzenia oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego proces konsultacji można uznać za poprawny, jeśli:
Natomiast idealny proces legislacyjny powinien urzeczywistniać wszystkie z Siedmiu Zasad Konsultacji:
Wnioskodawca (czyli organ administracji lub upoważniony podmiot) jest zobowiązany do przestrzegania zasad określonych w:
W poniższej części zostanie przedstawiona treść najważniejszych postanowień Regulaminu pracy Rady Ministrów wraz z praktycznymi omówieniem skutków danych zapisów względem procesu konsultacji publicznych.
§ 36. 1. Organ wnioskujący, biorąc pod uwagę treść projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu oraz przewidywane skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność, przedstawia projekt do konsultacji publicznych, w tym może skierować projekt do organizacji społecznych lub innych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu przedstawienia ich stanowiska, uwzględniając wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych, jeżeli zostały ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektów dokumentów rządowych innych niż wymienione w ust. 1.
Z § 36 Regulaminu wynika, że każdy wnioskodawca:
Praktyczna uwaga: o sposobie zbierania uwag dla konkretnej zmiany prawa można dowiedzieć się klikając w serwisie Rządowego Procesu Legislacyjnego (RPL) na zakładkę „Konsultacje publiczne - Pisma kierujące projekt do konsultacji publicznych” i otwierając umieszczone tam pismo przewodnie.
§ 40. 1. Organ wnioskujący, kierując projekt dokumentu rządowego do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania, wskazuje termin do zajęcia stanowiska.
2. Jeżeli termin do zajęcia stanowiska nie wynika z przepisów odrębnych, organ wnioskujący wyznacza go, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i objętość projektu dokumentu rządowego, zakres podmiotów, na które projekt oddziałuje, oraz pilność sprawy.
3. Wyznaczenie terminu do zajęcia stanowiska krótszego niż 7 dni, a w przypadku projektu aktu normatywnego – krótszego niż 14 dni, od udostępnienia projektu wymaga szczegółowego uzasadnienia.
4. Jeżeli skutki nieprzedstawienia stanowiska nie wynikają z przepisów odrębnych, organ wnioskujący może uznać nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie za uzgodnienie treści projektu lub przedstawienie opinii pozytywnej, a w przypadku konsultacji publicznych – za rezygnację z przedstawienia stanowiska.
Z § 40 Regulaminu wynika, że termin na nadesłanie uwag:
Ponadto Regulamin pracy Rady Ministrów zawiera szczegółowe postanowienia co do terminów na przeprowadzenie konsultacji dla poszczególnych aktów:
Praktyczna uwaga: o terminie wyznaczonym dla zgłoszenia uwag dla konkretnej zmiany prawa można dowiedzieć się klikając w serwisie RPL na zakładkę „Konsultacje publiczne - Pisma kierujące projekt do konsultacji publicznych” i otwierając umieszczone tam pismo przewodnie, zatytułowane najczęściej „Pismo – konsultacje publiczne”.
Z tego samego dokumentu można uzyskać wiedzę na temat podmiotów, do których wnioskodawca skierował spersonalizowane powiadomienia. Jeśli reprezentujesz organizację, która otrzymała takie pismo, a termin jest sformułowany „ w ciągu 7 dni od otrzymania niniejszego pisma” to termin ten liczy się od momentu odbioru pisma. W przeciwnym wypadku termin liczy się od daty udostępnienia ww. pisma w serwisie RPL.
§ 51. 1. Organ wnioskujący sporządza raport z konsultacji obejmujący:
1) omówienie wyników przeprowadzonych konsultacji publicznych i opiniowania;
2) przedstawienie wyników zasięgnięcia opinii, dokonania konsultacji albo uzgodnienia projektu z właściwymi organami i instytucjami Unii Europejskiej, w tym Europejskim Bankiem Centralnym;
3) wskazanie podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem w trybie przepisów o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, wraz ze wskazaniem kolejności dokonania zgłoszeń albo informację o ich braku.
2. Omówienie wyników konsultacji publicznych i opiniowania wskazuje podmioty, które przedstawiły stanowisko lub opinię, oraz zawiera omówienie tych stanowisk lub opinii i odniesienie się do nich przez organ wnioskujący.
Z § 51 Regulaminu wynika, że po zakończeniu konsultacji, wnioskodawca powinien przygotować raport, który zawiera omówienie wyników konsultacji (kto i jakie uwagi zgłosił, czy uwagi zostały uwzględnione, w jakim zakresie, dlaczego nie zostały uwzględnione).
Praktyczna uwaga: raport z konsultacji można znaleźć w serwisie RPL pod konkretną zmianą w zakładce „Konsultacje publiczne - Odniesienie się wnioskodawcy do uwag”. Przykładowe zestawienie uwag można zobaczyć tutaj. Należy podkreślić, że za naganną należy uznać praktykę publikowania ww. zestawienia dopiero na etapie parlamentarnym lub niepublikowanie go w ogóle.
§ 52. 1. Z chwilą skierowania do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia organ wnioskujący udostępnia projekt w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny, zwanym dalej „RPL”.
2. Jeżeli projekt został skierowany do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania w różnych terminach, udostępnienie w RPL następuje z chwilą wykonania pierwszej z tych czynności.
3. Udostępnieniu w RPL podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem, w tym zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem wniesione w trybie przepisów o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
Z § 52 Regulaminu wynika, że o rozpoczęciu procesu konsultacji społecznych można dowiedzieć się ze strony internetowej RCL.
Praktyczna uwaga: można założyć bezpłatne konto na serwisie RPL oraz zaznaczyć odpowiednie hasła, które będą określały akty, które są w centrum naszego zainteresowania. W ten sposób od razu po udostępnieniu w serwisie dokumentu w ramach konkretnego procesu legislacyjnego, taki użytkownik otrzyma automatyczne powiadomienie na skrzynkę mailową.
Alternatywnym sposobem śledzenia prac na RPL jest odwiedzanie serwisu do 3-5 dni w celu ręcznego przeglądania najnowszych zmian.
Wytyczne w znacznej mierze opierają się na skutecznym wdrożeniu Siedmiu Zasad Konsultacji, na które składają się:
DOBRA WIARA
Oparcie konsultacji społecznych na dobrej wierze oznacza, że są one prowadzone w duchu dialogu obywatelskiego, a zatem strony słuchają się wzajemnie i wykazują wolę zrozumienia odmiennych argumentów.
W rezultacie, wnioskodawca powinien być gotowy na otrzymanie opinii krytycznych, rozpatrzenie ich i ewentualne wprowadzenie zmian do projektu i vice versa.
Dobra wiara oznacza również, że organizator konsultacji przedstawia w sposób jasny i zrozumiały zasady konsultacji (konkretne terminy zbierania uwag, ogłoszenia rezultatów i podsumowania wyników), materiały przygotowane do konsultacji są rzetelne, możliwie zwięzłe i zrozumiałe oraz, że wyznaczone warunki umożliwiają rzeczywisty udział w konsultacjach, a nie są iluzorycznymi i niemożliwymi do spełnienia warunkami (np. termin 3 dni na nadesłanie uwag ogłoszony w piątek, lub 7 dni na zgłoszenie uwag do projektu zmiany ustawy mającego 100 stron uzasadnienia i 50 stron proponowanej treści).
POWSZECHNOŚĆ
Powszechność ma na celu umożliwienie wzięcia udziału w konsultacjach wszystkim zainteresowanym osobom.
Organizator powinien zatem publicznie poinformować o konsultacjach (na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, BIP), w serwisie RPL lub na stronie internetowej ministerstwa odpowiedzialnego za dane konsultacje) a także podejmować inne starania w celu aktywnego dotarcia do grup osób zainteresowanych danym projektem (np. poprzez przesyłanie drogą pocztową lub mailową pism o wszczęciu konsultacji). W efekcie wyłącznie opublikowanie informacji o konsultacjach na stronach internetowych nie może zostać uznana za wystarczające.
W Wytycznych zaleca korzystanie się z serwisu konsultacje.gov.pl, który niestety nie działa [sic!]. Ponadto, organizator konsultacji powinien prowadzić publiczną listę podmiotów zainteresowanych daną tematyką. Takie rozwiązanie byłoby bardzo korzystne, gdyż aktualnie lista podmiotów, do których rozsyłane są pisma z informacją o rozpoczęciu konsultacji, nie jest w żadnym zakresie upubliczniona, a o jej składzie można dowiedzieć się dopiero w momencie udostępnienia pisma przewodniego do konsultacji. Prowadzenie publicznego wykazu stwarzałoby możliwość zgłoszenia się zainteresowanym podmiotom do konkretnych zagadnień, a w efekcie zapewniałoby, że nie umknęłyby im prace nad daną propozycją zmiany prawa.
Co ważne, z technicznego punktu widzenia, udostępnione materiały powinny być przygotowane w formacie umożliwiającym przeszukiwanie i kopiowanie treści (czyli w szczególności nie powinny być to skanowane wydruki dokumentów).
Sam przedmiot konsultacji powinien zostać przedstawiony w sposób zrozumiały dla zainteresowanych nim obywateli – należy zatem unikać ograniczania się do przedstawienia jedynie projektu zmian wraz z ich uzasadnieniem, opisanych językiem technokratycznym, który nie pozwala na zrozumienie sedna proponowanych rozwiązań.
Dla zwiększenia standardu powszechności należy dobrać odpowiednią metodę i technikę prowadzenia konsultacji np. prowadzenie konsultacji wyłącznie w formie pisemnej może stanowić znaczne utrudnienie dla osób niepełnosprawnych.
PRZEJRZYSTOŚĆ
Cel, reguły, przebieg i wynik konsultacji musi być powszechnie dostępny. Organizator jest odpowiedzialny za udostępnienie harmonogramu konsultacji oraz umieszczanie bez zbędnej zwłoki kolejnych wersji projektu, a także zgłaszanych uwag.
Wszystkie zgłoszone uwagi, informacje o ich autorach, a także odpowiedź organu powinny być jawne.
Opinie anonimowe nie są przyjmowane.
Zamknięte spotkania eksperckie nie mogą być traktowane jako konsultacje publiczne.
RESPONSYWNOŚĆ
Każdy zgłaszający uwagi powinien uzyskać merytoryczną odpowiedź w terminie określonym na początku konsultacji.
Podsumowanie konsultacji (raport), zawierające merytoryczne odniesienie do uwag powinno być publicznie dostępne, a jego udostępnienie powinno być powiązane z udostępnieniem zmienionego projektu oraz opisu dalszych kroków.
Odpowiedzi na zgłoszone uwagi muszą być uzasadnione, zrozumiałe dla zgłaszających, a w przypadku dużej ilości uwag indywidualnych organizator może opublikować zbiorcze odpowiedzi w jednym ogólnodostępnym miejscu tak, aby osoby zgłaszające opinie miały okazję się z nimi zapoznać.
KOORDYNACJA
Konsultacje publiczne powinny posiadać „gospodarza” odpowiedzialnego politycznie i organizacyjnie za ich przebieg. „Gospodarz” powinien zostać wskazany na początku konsultacji. Może on również wyznaczyć koordynatora procesu, który powinien być również wskazany na początku konsultacji.
PRZEWIDYWALNOŚĆ
Konsultacje powinny być przeprowadzone w zaplanowany sposób w oparciu o czytelne reguły.
Akceptowanie już wcześniej podjętych decyzji nie stanowi konsultacji publicznych.
Nie można nazwać konsultacjami zbierania opinii w czasie krótszym niż 7 dni.
Co do zasady proces konsultacji jest poprawny, jeśli:
POSZANOWANIE DOBRA OGÓLNEGO I INTERESU PUBLICZNEGO
Organizator konsultacji, przygotowując ostateczną wersję proponowanych zmian kieruje się interesem publicznym, a nie interesem indywidualnych grup.
Ktoś, kto zgłosił uwagę nieuwzględnioną w ostatecznym stanowisku organizatora konsultacji, ma prawo dowiedzieć się, jakie stały za tym przesłanki.
Prace nad wypracowaniem i skutecznym wdrożeniem w prace administracji zasad i kodeksu konsultacji trwają od kilkunastu lat. Pomimo wypracowania samego tekstu zasad, a także wytycznych opisanych powyżej, sam proces napotyka na wiele trudności, które zostały opisane już w 2013 roku (zob. Konsultacje społeczne – jak sprawić by były lepsze? Propozycja Kodeksu Konsultacji i ścieżka wdrożenia) to trwają do dzisiaj. Do najważniejszych z nich można zaliczyć:
1) Bariery prawne
2) Bariery dot. postaw w administracji
3) Bariery dot. wiedzy i umiejętności
4) Bariery organizacyjne
5) Bariery dot. postaw i niewystarczających umiejętności uczestników
Należy podkreślić pozytywny wpływ rozwoju technologicznego, który ułatwia partycypację publiczną poprzez możliwość skorzystania z nowych i różnorodnych technik, które pozwalają na dotarcie do szerokiej rzeszy odbiorców (Internet, telefony komórkowe, serwisy społecznościowe, grupy dyskusyjne, itd.). Również w procesie konsultacji społecznych zauważono potrzebę i przydatność stosowania zróżnicowanych metod zasięgania opinii. W ten sposób powstał obszerny dokument zawierający rekomendowane Narzędzia, techniki i metody badań społecznych możliwe do zastosowania w ramach pogłębionych konsultacji publicznych projektów rządowych aktów normatywnych.
Wśród najczęściej stosowanych w procesie konsultacji aktów normatywnych można wymienić takie metody jak:
Należy jednak podkreślić, że konsultacje mogą również przyjąć formę:
W celu zapoznania się ze szczegółowymi i okresowymi ocenami jakości procesu stanowienia prawa w Polsce zapraszamy do odwiedzenia strony Obywatelskiego Forum Legislacji. Aby poszerzyć wiedzę na temat procesów partycypacyjnych w ogóle zapraszamy na portal Partycypacja Obywatelska, który powstał w ramach programu Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej i jest prowadzony przez zespół Laboratorium oraz Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych (FISE).
Materiały zgromadzone na serwisie dostępne są na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe
