Jak podkreślaliśmy już w naszym serwisie [link], w procesie legislacyjnym wnioskodawca zmian w akcie prawnym jest zobowiązany do przestrzegania zasad prowadzenia konsultacji społecznych określonych w:
1. Regulaminie pracy Rady Ministrów będącym uchwałą Rady Ministrów,
2. Wytycznych do przeprowadzenia oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego,
3. Siedmiu Zasadach Konsultacji.
Przy czym, wszystkie te dokumenty odnoszą się do tzw. projektów rządowych, czyli tych w których wnioskodawcą jest organ administracji rządowej (np. Minister Środowiska).
Jak jednak wynika z art. 118 Konstytucji RP, inicjatywa ustawodawcza przysługuje nie tylko Radzie Ministrów (rządowi), ale również:
- posłom (zgodnie z art. 32 ust. 2 Regulaminu Sejmu) co najmniej 15 posłom lub komisji sejmowej),
- Senatowi jako całej izbie,
- Prezydentowi Rzeczypospolitej,
- co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (tryb postępowania reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli).
Warto również podkreślić, że art. 123 Konstytucji RP, przewiduje możliwość uznania przez Radę Ministrów uchwalonego projektu rządowego za pilny, a w związku z tym skrócenia terminu na rozpatrzenie go przez Senat do 14 dni i terminu na podpisanie ustawy przez Prezydenta do 7 dni. Należy zauważyć, że przepis ten nie odnosi się w żadnym zakresie do możliwości skrócenia terminu konsultacji społecznych. Takich postanowień nie zawiera również Regulamin Sejmu.
Jak słusznie podkreśla A. Malinowski „prawo wniesienia projektu przygotowanego przez grupę posłów powinno teoretycznie pozostawać przede wszystkim w obszarze zainteresowania posłów opozycyjnych, sejmowa większość powinna zaś realizować działalność ustawodawczą na podstawie legislacji rządowej, przygotowywanej przez wyspecjalizowane służby legislacyjne i projekty przyjmowane następnie przez Radę Ministrów. Praktyka parlamentarna wskazuje jednak, że uprawnienie do wnoszenia projektów przez grupę posłów może być atrakcyjne również dla sejmowej większości” (Malinowski Andrzej (red.), Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy - akty wykonawcze - prawo miejscowe, LexisNexis 2009).
Tryb poselski i komisyjny, określony w art. 32 i następnych Regulaminu Sejmu, umożliwia złożenie projektu ustawy, w stosunku do którego nie przeprowadzono konsultacji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach (np. obowiązkowe opiniowanie konkretnych ustaw przez Krajową Radę Sądownictwa, Narodowy Bank Polski, Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych). Jednakże szczątkowe zapisy ustaw wprowadzające wymóg przeprowadzania konsultacji społecznych, umożliwiają procedowanie z pominięciem tego etapu procesu legislacyjnego.
Oznacza to, że o ile ustawa nie przewiduje wyraźnie obowiązku konsultacji lub opiniowania, projekt złożony w trybie poselskim lub komisyjnym nie musi być poddany konsultacjom.
Specustawa to potoczna nazwa dla ustawy zawierającej ułatwienia dotyczące zasad przygotowania i przeprowadzenia inwestycji w danym obszarze np. przygotowanie do Światowych Dni Młodzieży albo Euro 2012, inwestycji drogowych lub kolejowych. Specustawa wyłącza stosowanie dotychczasowych przepisów na określony czas. Sposób jej procedowania nie różni się od pozostałych aktów normatywnych.
Z praktyki parlamentarnej wynika, że specustawy są wprowadzane w pośpiechu, w celu realizacji danej inwestycji, a ich zapisy pozostające w sprzeczności z obowiązującym prawem powodują konflikty prawne, które nieraz skutkują (następczym) uznaniem zapisów specustaw za bezprawne. Wprowadzanie nadzwyczajnych zapisów drogą specustaw jest często uzasadniane nieefektywnością istniejących regulacji, które wpływają na przedłużanie procedur inwestycyjnych. Stąd też specustawy wprowadzają „szybkie ścieżki” proceduralne, które mogą skutkować konsekwencjami, których autor specustaw nie przewidział lub celowo zignorował (np. chaos organizacyjny, naruszenia praw osób trzecich).
Do przykładowych specustaw można zaliczyć:
„Specustawa górnicza” czyli poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Druk sejmowy nr 3818 https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3818 – na tej stronie można zapoznać się z projektem i uzasadnieniem ustawy, kosztami realizacji i założeniami do aktu wykonawczego, a także ze zgłaszanymi opiniami i oświadczeniami o wycofaniu podpisu.
Zgodnie z oficjalnym opisem „projekt dotyczy wprowadzenia postępowania mającego na celu wydanie decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia w zakresie wydobywania węgla kamiennego lub węgla brunatnego ze złóż o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Postępowanie to wyprzedzałoby zarówno postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach jak i same postępowanie koncesyjne”.
1. W procesie inwestycyjnym dotyczącym kopalni węgla kamiennego i brunatnego, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: p.g.g.), nie można pominąć aktów planowania przestrzennego gminy (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
2. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jeżeli został on uchwalony) uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
3. Zgodnie z art. 23 ust. 2a w zw. z art. 7 p.g.g., udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, w tym węgla brunatnego i kamiennego, wymaga uzgodnienia z wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta. Organ koncesyjny nie może udzielić koncesji, jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmówi jej uzgodnienia. Natomiast kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie przez planowaną działalność przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym lub, w przypadku braku tego planu, sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
4. Państwo ma obecnie możliwość „przełamania” sprzeciwu gminy wobec lokalizacji na jej terytorium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, do których zaliczyć można niektóre kopalnie węgla kamiennego czy brunatnego. Jeżeli inwestycja taka została wprowadzona do planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub do rządowego programu (przyjętego w formie rozporządzenia Rady Ministrów), wojewoda może wezwać gminę do zmiany studium, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego jej terminu, wydać w tej sprawie zarządzenie zastępcze, które wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
(art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym). Zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
A. Lista złóż węgla kamiennego i brunatnego o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, zostanie określona w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów. Brak jest szczegółowych wskazań co do tego, które złoża zostaną uznane za priorytetowe.
B. Następnie, w przypadku zainteresowania prowadzeniem wydobycia na złożu umieszczonym w ww. rozporządzeniu, inwestor uzyska decyzję wydaną przez Ministra Środowiska o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia w zakresie wydobywania węgla kamiennego lub węgla brunatnego.
C. Stroną postępowania o wydanie ww. decyzji będzie jedynie wnioskodawca, czyli inwestor. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie będą mogły wziąć udziału ani osoby fizyczne, których prawo (np. własność nieruchomości) może zostać naruszone taką decyzją ani organizacje społeczne (wprost wyłączono stosowanie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego).
D. Wydanie ww. decyzji nastąpi po zasięgnięciu opinii m.in. właściwego miejscowo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta – w zakresie polityki przestrzennej gminy. Jednakże w odróżnieniu od uzgodnienia (pkt 3 wyżej) opinia nie będzie wiązać Ministra Środowiska.
E. Decyzja Ministra Środowiska o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia będzie określać:
a. teren, na którym będzie miała miejsce inwestycja poprzez oznaczenie nieruchomości,
b. rodzaj działalności,
c. oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu - w związku z tym będzie miała charakter aktu z zakresu planowania przestrzennego.
F. Co prawda w projekcie specustawy górniczej podkreślono, że decyzja nie będzie naruszać prawa własności i uprawnień osób trzecich, jednak w rzeczywistości będzie odwrotnie, gdyż procedura wydania tego aktu będzie wykluczać udział właścicieli nieruchomości objętych inwestycją jak i strony społecznej. W związku z tym będą oni pozbawieni wpływu na swoje prawa i ewentualnej możliwości ich ochrony.
G. Zgodnie z art. 42 k ust. 7 projektu specustawy górniczej, decyzja Ministra Środowiska będzie zastępować do czasu jej zmiany, treść studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie niezgodnym z jej treścią (np. jeśli obszar przeznaczony na kopalnię był przeznaczony na zabudowę jednorodzinną). Sama zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy będzie musiała uwzględniać treść decyzji Ministra Środowiska. Oznacza to, że w tym zakresie gmina będzie pozbawiona władztwa planistycznego.
H. Ponadto, zgodnie z art. 42k ust. 1 projektu specustawy górniczej, decyzja Ministra Środowiska będzie wiązać organy przy wydawaniu m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy. Zatem w rzeczywistości decyzja o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia znacząco ingeruje w prawo własności (determinuje w sposób wiążący sposób zagospodarowania nieruchomości), jednocześnie pozbawiając właścicieli możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. Stanowi to oczywiste, rażące naruszenie Konstytucji RP (nie tylko art. 64, ale również art. 2 tj. zasady demokratycznego państwa prawa).
I. Wykluczenie zainteresowanych stron i społeczeństwa z procesu decyzyjnego stanowi również naruszenie Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
J. Zgodnie z projektem specustawy górniczej, decyzja Ministra Środowiska o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia będzie podlegać natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa – oznacza to, że nie będzie potrzebna dodatkowa klauzula. Zważywszy jednak na to, że stroną postępowania będzie jedynie inwestor, rozwiązanie to będzie i tak praktycznie mało doniosłe.
K. Zgodnie z przepisem przejściowym (art. 3 projektu specustawy górniczej), w postępowaniach wszczętych przed wejściem w życie ustawy należy stosować przepisy znowelizowane. Toczące się postępowania mają zostać zawieszone do czasu uzyskania decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia.
Bardzo poważne wątpliwości budzi zgodność projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej.
L. Wydanie decyzji z pominięciem oceny oddziaływania na środowisko może być uznane za niezgodne z dyrektywą 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dyrektywa EIA).
a. Decyzja o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia jest podejmowana przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
b. Tym samym ww. decyzja podejmowana jest z pominięciem oceny oddziaływania na środowisko.
c. W związku z tym, że ww. decyzja określa w sposób szczegółowy lokalizację planowanego przedsięwzięcia, to w efekcie ustala ona wariant realizacyjny, który powinien być analizowany w trakcie oceny oddziaływania na
środowisko. Takie rozwiązanie nie jest dopuszczalne, gdyż analiza wariantowa oraz konsultacje społeczne (w ramach oceny oddziaływania na środowisko) powinny być prowadzone na etapie, na którym możliwa jest jeszcze modyfikacja wariantu przyjętego przez inwestora.
M. Brak oceny oddziaływania przedsięwzięcia na gatunki i siedliska chronione w ramach obszarów Natura 2000, można rozpatrywać również jako naruszenie dyrektywy ptasiej (2009/147/WE) i siedliskowej (92/43/EWG).
N. Ze względu na charakter decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia należy rozważyć, czy nie stanowi ona planu lub programu w rozumieniu dyrektywy 2001/42/12 w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (dyrektywa SEA). W takim wypadku wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone strategiczną oceną oddziaływania na środowisko.
W związku z licznymi kontrowersjami, oraz społecznym sprzeciwem gmin górniczych wobec tej specustawy zbierane są podpisy pod listem do Prezesa Rady Ministrów, z którym można zapoznać się tu:
https://plus.dziennikzachodni.pl/rybnik-i-imielin-przeciw-fedrowaniu-pod-miastami-kazdy-moze-podpisac-sie-pod-listem-do-premiera-rp/ar/c3-14463409#g0z1
Materiały zgromadzone na serwisie dostępne są na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe
