Udział społeczeństwa w środowiskowych postępowaniach administracyjnych

Spis treści

Wstęp
I.   Podstawa prawna
II.  Udział społeczeństwa w ochronie środowiska – zagadnienia podstawowe
III. Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji
IV. Udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów

Wstęp

Niniejszy artykuł ma na celu przybliżyć instytucję udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i opracowywaniu dokumentów z zakresu ochrony środowiska, która obok prawa dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie stanowi normatywne urzeczywistnienie zasady partycypacji publicznej w sprawach środowiskowych.

Znajomość przepisów określających zasady udziału społeczeństwa w postępowaniach i umiejętność ich poprawnego zastosowania stanowi niezbędne narzędzie do skutecznego monitorowania prawa środowiskowego i aktywnego uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych.

I. Podstawa prawna

Zasada partycypacji publicznej ma swoje źródło w prawie międzynarodowym i jest nierozerwalnie związana z zasadą powszechnego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie [http://praworzeki.eko-unia.org.pl/news.php?dzial=2&kat=14&art=7]. Potrzeba stworzenie odpowiednich warunków do urzeczywistnienia prawa udziału społeczeństwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska wynika wprost z przepisów Konwencji sporządzonej w Aarhus w 1998 r., która została w 2003 r. ratyfikowana przez Prezydenta RP za zgodą wyrażoną w ustawie.

Należy podkreślić, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawami, w przypadku konfliktu pomiędzy przepisami. Ponadto taka umowa, co do zasady, jest stosowana bezpośrednio. Nie bez znaczenia jest fakt, że stroną Konwencji z Aarhus jest także Unia Europejska, w związku z tym przepisy tej konwencji zostały transponowane do polskiego porządku prawnego również za pośrednictwem prawa UE.

Ponadto, zasada partycypacji publicznej została sformułowana w art. 74 ust. 4 przepisów Konstytucji RP stanowiąc, że:
Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Na szczeblu ustawowym zasada udziału społeczeństwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska zostało ujęte w art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2018.2081 t.j., dalej: o.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem:

Każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Na gruncie przepisów Konwencji z Aarhus został rozróżniony udział społeczeństwa na:

• udział w opracowaniu dokumentów strategicznych (art. 7);
• udział w podejmowaniu decyzji (art. 8).

Art. 7 Konwencji:
Każda ze Stron podejmie odpowiednie praktyczne lub inne postanowienia, aby społeczeństwo uczestniczyło w przygotowywaniu planów i programów mających znaczenie dla środowiska, w ramach przejrzystych i bezstronnych mechanizmów, otrzymując uprzednio niezbędne informacje. W ramach tych mechanizmów stosowany będzie artykuł 6 ustępy 3, 4 i 8. Zakres podmiotowy udziału społeczeństwa określi właściwa władza publiczna, biorąc pod uwagę cele niniejszej konwencji. Każda ze Stron dołoży starań, aby w odpowiednim zakresie przewidzieć możliwości udziału społeczeństwa w przygotowywaniu wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska.

Art. 8 Konwencji:
Każda ze Stron będzie starać się promować rzeczywisty udział społeczeństwa, na odpowiednim etapie i gdy wszystkie warianty są jeszcze możliwe, w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. W tym celu podjęte być powinny następujące kroki:
(a) ramy czasowe umożliwiające rzeczywiste uczestnictwo powinny być ustalone,
(b) projekty aktów powinny być opublikowane lub w inny sposób dostępne publicznie, oraz
(c) społeczeństwo powinno mieć możliwość zgłaszania uwag, bezpośrednio lub poprzez reprezentatywne ciała
opiniodawcze.
Rezultaty udziału społeczeństwa brane będą pod uwagę tak dalece, jak to jest możliwe.

Takie rozróżnienie na funkcjonowanie zasady udziału społeczeństwa na płaszczyźnie legislacyjnej i na płaszczyźnie postepowania administracyjnego został powtórzony w przepisach prawa krajowego w ustawie o.o.ś., co zostanie szerzej omówione w dalszej części artykułu.

II. Zagadnienia podstawowe

W polskim porządku prawnym, na szczeblu ustawowym, instytucja udziału społeczeństwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska została uregulowana w ustawie o.o.ś. w Dziale III zawierającym 4 rozdziały. Przepisy ogólne znajdują się w Rozdziale 1; rozdział 2 dotyczy udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji; rozdział 3 dotyczy udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów; w rozdziale 4 została uregulowana kwestia uprawnień organizacji ekologicznych w
postępowaniu i wnoszeniu środków odwoławczych.

Instytucja udziału społeczeństwa w ochronie środowiska jest normatywnym urzeczywistnieniem zasady partycypacji publicznej. Przepisy zawarte w ustawie o.o.ś. szczegółowo regulują zasady udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć, przyznając społeczeństwu pewne uprawnienia w sprawach dotyczących ochrony środowiska.

Art. 29 o.o.ś. określa powszechny charakter tej instytucji, stanowiąc, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Zatem, ze względu na posłużenie się słowem „każdy”, nie zostały określone żadne podmiotowe ograniczenia dla realizacji tego prawa. Należy jednak zwrócić uwagę na sformułowanie „postępowanie wymagające udział społeczeństwa”, gdyż jest ono nie bez znaczenia dla praktycznego korzystania z przyznanych społeczeństwu uprawnień.

Aby prawo do uczestniczenia w postępowaniach mogło być faktycznie realizowane, musi istnieć konkretny przepis prawa materialnego gwarantujący społeczeństwu udział w określonym postępowaniu w sprawach środowiskowych. Ustawodawca nie sformułował żadnego zamkniętego katalogu postępowań administracyjnych, w których z mocy prawa jest zapewniony udział
społeczeństwa, dlatego każdorazowo trzeba sprawdzać, czy w treści przepisów taki sposób uczestnictwa został przewidziany. Najczęściej ustawodawca formułuje taką podstawę prawną, stanowiąc, że: „organ zapewnia możliwość udziału społeczeństwa” lub „postępowanie toczy się z udziałem społeczeństwa”, dodatkowo w takim przepisie powinno znajdować się odesłanie do
przepisów omawianej ustawy o.o.ś. (przykłady w pkt IV). Wynika to z faktu, że ustawa o.o.ś. w stosunku do innych ustaw z dziedziny prawa ochrony środowiska stanowi punkt odniesienia w sprawach, w których organ ma obowiązek zapewnić udział społeczeństwa. Jeżeli w przepisach regulujących poszczególne postępowanie takiej podstawy brakuje, wówczas nie ma możliwości wykorzystania tego instrumentu prawnego. Ten obowiązek wynika wprost z art. 30 o.o.ś.

Podstawową formą udziału społeczeństwa jest prawo składania uwag i wniosków. Ustawa nie przewiduje formalnych wymagań co do sposobu prezentowania swoich zastrzeżeń, bądź propozycji. Uwagi i wnioski można wnieść w formie pisemnej, ustnie do protokołu bądź za pomocą środków komunikacji elektrycznej np. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Warto podkreślić, że
w przypadku korzystania ze środków komunikacji elektrycznej nie ma wymogu podpisu za pomocą bezpiecznego podpisu elektrycznego. Takie rozwiązanie jest w pełni uzasadnione, ze względu na cel omawianej instytucji, czyli zapewnienie aktywnego uczestnictwa jak najszerzej części zainteresowanej społeczności, bowiem może się okazać, że jakaś konkretna informacja, nie została uwzględniona w aktach sprawy, a jest istotna dla rozstrzygnięcia decyzji lub dla sformułowania treści opracowywanego dokumentu, zatem może być wykorzystana jako impuls dla organu do podjęcia dodatkowych czynności lub uzupełnień.

Jak już zostało wyżej wskazane, w omawianej ustawie, na wzór Konwencji z Aarhus rozróżniono udział społeczeństwa na:

• udział w podejmowaniu decyzji (art. 33-38 o.o.ś.),
• udział w opracowywaniu dokumentów (art. 39-43 o.o.ś).

Obie kwestie zostały uregulowane w podobny sposób, różniąc się drobnymi elementami, które wynikają ze specyfiki poszczególnych postępowań.

III. Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji

Przechodząc do omawiania udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, typowym i najbardziej charakterystycznym postępowaniem administracyjnym, w którym zapewniony został udział społeczeństwa jest postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dlatego w dalszym fragmencie omawiana instytucja zostanie zaprezentowana na
przykładzie tego postępowania.

Podstawę prawną obligująca organ do zapewnienia udziału społeczeństwa zawiera art. 79 ust. 1, stanowiąc, że: przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie z przyjętą w art. 3 ust. 1 pkt 8 definicją, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na
środowisko - rozumie się to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko
planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

1. weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
2. uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,
3. zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu;

Warunki udziału społeczeństwa zostały określone w art. 33 – 38 o.o.ś., z których wynikają pewne obowiązki organu prowadzącego postępowanie. Organ obligatoryjnie:

• podaje do publicznej wiadomości informacje dotyczące postępowania,
• wskazuje w jaki sposób każdy zainteresowany może zapoznać się z dokumentacją sprawy,
• określa sposób i miejsce składania uwag i wniosków, wyznaczając jednocześnie 30-dniowy termin ich składania,
• po upływie wyznaczonego terminu, rozpatruje uwagi i wnioski
• podejmuje decyzję, w której m.in. uzasadnia w jaki sposób rozpatrzył uwagi i wnioski płynące od zainteresowanej społeczności
• podaje do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią.

W związku z powyższym warto doprecyzować, co w praktyce oznaczają poszczególne czynności.

Jeśli chodzi o zapoznanie się z dokumentacją sprawy, oznacza to, ze organ prowadzący postępowanie udostępnia poszczególne dokumenty sprawy, np. raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z załącznikami), w swojej siedzibie oraz zamieszcza na swojej stronie internetowej link do pobrania pliku z dokumentem w formie pdf.

Określony w przepisach 30 dniowy termin ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy co w praktyce oznacza, zgodnie z brzmieniem art. 35 o.o.ś., że po upływie tego terminu wniesione uwagi i wnioski pozostaną bez rozpatrzenia, zatem nie będzie można zarzucić organowi, że nie ustosunkował się do podniesionych kwestii w swoim uzasadnieniu.

Ustawa o.o.ś. nie definiuje co oznacza wnoszenie uwag i wniosków, dlatego w tym zakresie warto przytoczyć powszechnie akceptowaną w doktrynie glosę B. Draniewicza do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt. II SA/Gd 906/08), która wyjaśnia te pojęcia. Zgodnie z tezą 3 powoływanej glosy:

"Uwagi" oznaczają krytyczne wypowiedzi na temat planowanego przedsięwzięcia lub planu czy
programu, a także postępowania, natomiast "wnioski" oznaczają projekty przedstawione do
rozważenia i decyzji.

Przykładem wniosku może być np. wniosek do organu właściwego w sprawie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa na podstawie art. 36 o.o.ś., który fakultatywnie umożliwia organowi przeprowadzenie takiej rozprawy, jeśli uzna on, iż jest ona niezbędna do wyjaśnienia sprawy i skonfrontowania ze sobą w jednym miejscu m.in. Inwestora,
autorów raportu i zainteresowaną społeczność.

Niezwykle doniosłym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest art. 37 o.o.ś.:
Organ prowadzący postępowanie:
1) rozpatruje uwagi i wnioski;
2) w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

W tej materii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2016 r. (sygn. akt.), stwierdzając, że: organ administracji winien nie tylko wskazać jakie uwagi i wnioski zostały złożone, ale i tok rozumowania prowadzący do ich uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia.

Jest to o tyle istotne, że organ nie może zbagatelizować uwag lub wniosków, które wpłynęły w wyznaczonym terminie, dlatego musi konkretnie uzasadnić dlaczego np. pewnym podniesionym uwagom przyznał rację, zaś innym nie. W przypadku ewentualnego postępowania odwoławczego brak odniesienia się lub „lakoniczne” rozpatrzenie uwag płynących od zainteresowanej społeczności może stanowić podstawę do uchylenia takiej decyzji.

IV. Udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów

Przepisy regulujące udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów zawierają analogiczne postanowienia do tych, które zostały omówione we fragmencie dotyczącym udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, wskazując też na kilka różnic. Przykładowo, przepisy odmiennie określają termin składania uwag i wniosków, który w przypadku opracowywania dokumentów wynosi co najmniej 21 dni [przy podejmowaniu decyzji – 30 dni]. Ze względu na specyfikę postępowań zmierzających do opracowywania dokumentów, nie ma także przepisu w którym organ mógłby przeprowadzić rozprawę otwarta dla społeczeństwa.

Poniżej kilka przykładowych postępowań administracyjnych, w których z mocy prawa zapewniono udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów.

PRZYKŁAD 1 – Program działań związanych z ograniczeniem zanieczyszczenia wód azotanami
pochodzącymi ze źródeł rolniczych
W ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – prawo wodne (Dz.U.2018.2268 t.j. dalej: p.w.) w Rozdziale 4 została uregulowana kwestia tworzenia programu działań związanych z ograniczaniem zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. W art. 106 p.w., który określa sposób opracowywania projektu tego programu, znajduje się ust. 2, obligujący organ do zapewnienia udział społeczeństwa w opracowywaniu tego projektu:

Art. 106.  
2. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, opracowując projekt programu działań, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081).

PRZYKŁAD 2 – Program ochrony wód morskich
Art. 161.  
6. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, opracowując projekt programu ochrony wód morskich, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

PRZYKŁAD 3 – Plany zarządzania ryzykiem powodziowym
Art. 173.
6. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, zapewniając aktywny udział wszystkich zainteresowanych w osiągnięciu celów zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności w przygotowywaniu, przeglądzie oraz aktualizacji planów zarządzania ryzykiem powodziowym, podaje do publicznej wiadomości, na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w celu zgłoszenia uwag, projekty planów zarządzania ryzykiem powodziowym co najmniej na rok przed rozpoczęciem okresu, którego dotyczą te plany.

PRZYKŁAD 4 – Plany przeciwdziałania skutkom suszy
Art. 185.  
3. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, zapewniając aktywny udział wszystkich zainteresowanych w przygotowywaniu oraz aktualizacji planu przeciwdziałania skutkom suszy, podaje do publicznej wiadomości, na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w celu zgłoszenia uwag:
1) harmonogram i program prac związanych z przygotowaniem projektu planu przeciwdziałania skutkom suszy;
2) projekt planu przeciwdziałania skutkom suszy co najmniej na rok przed rozpoczęciem okresu, którego dotyczy ten plan.

PRZYKŁAD 5 – Plany utrzymania wód
Art. 327
3. Projekty planów utrzymania wód wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Przepisy działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stosuje się odpowiednio.

PRZYKŁAD 6
W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – prawo ochrony środowiska (Dz.U.2018.799 t.j.) w rozdziale 4 dotyczącym pozwoleń zintegrowanych znajduje się przepis, w którym ustawodawca wymienił postępowania, w których zapewniony jest udział społeczeństwa z mocy prawa.

Art. 218.  
Organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest:

1. wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji;
2. wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji;
3. wydanie pozwolenia z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2, lub jego zmiana polegająca na udzieleniu takiego odstępstwa;
4. wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego wynikającej z analizy, o której mowa w art. 216 ust. 1 pkt 2.

Podobnych przykładów w różnych innych ustawach z zakresu spraw dotyczących ochrony środowiska jest więcej dlatego należy każdorazowo sprawdzać, czy w konkretnym postępowaniu, którym jesteśmy zainteresowani, został zapewniony udział społeczeństwa.