do konsultacji

Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska

Ukształtowana w 1998 roku struktura Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) w zasadzie w niezmienionej formule funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Dwudziestoletnie doświadczenia w funkcjonowaniu IOŚ  jako rządowej administracji zespolonej, w konfrontacji z jej nowymi obowiązkami wynikającymi przede wszystkim z członkostwa Polski w UE oraz innym jakościowo zakresem działania wskazują, że organizacja Inspekcji w obecnym jej kształcie jest nieefektywna i powinna zostać zmodyfikowana pod kątem zracjonalizowania jej struktury i wypracowania nowego systemu finansowania.

Wyniki kontroli przeprowadzanych przez Najwyższą Izbę Kontroli jednoznacznie wskazują w zaleceniach na konieczność wprowadzenia systemowych zmian w zakresie finansowania IOŚ ze względu na niewydolność obecnego systemu, który doprowadził do poważnych dysfunkcji w funkcjonowaniu Inspekcji. I tak dla przykładu Najwyższa Izba Kontroli w raporcie pn. „Działania Inspekcji Ochrony Środowiska na rzecz poprawy jakości wód w rzekach” negatywnie oceniła istniejący model finansowania zadań monitoringu rzek wymagający corocznego aplikowania przez wojewódzkich inspektorów do krajowych funduszy ekologicznych, z niepewnym skutkiem, o środki na ten cel. Ponadto NIK zwracała także uwagę na konieczność zwiększenia przez IOŚ liczby przeprowadzanych kontroli, formułując tego rodzaju zalecenia np. we wnioskach pokontrolnych z kontroli "Zapewnienie przez organy administracji publicznej prawidłowego zagospodarowania odpadów komunalnych" oraz "System zarządzania zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym. Zdaniem NIK potrzeba także większego nadzoru ze strony IOŚ nad obszarem zagospodarowania baterii i akumulatorów oraz zapewnienia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska również skutecznych instrumentów umożliwiających kontrolę realizacji przez wojewódzkie inspektoraty zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o IOŚ (kontrola "System zarządzania zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym”).

Na potrzebę wzmocnienia Inspekcji zwracała także uwagę branża przedsiębiorców zajmujących się recyklingiem odpadów podczas posiedzenia Senackiej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w lutym 2015r.

Do problemów wymagających rozwiązania należą:

1. Postępujący udział „szarej strefy” w obszarze środowiska, głównie w gospodarowaniu odpadami, związany z porzucaniem odpadów komunalnych i niebezpiecznych w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych (np. wyrobiskach, nielegalnych magazynach, itp.), nielegalnym gospodarowaniem odpadami komunalnymi, odzyskiem i recyklingiem odpadów opakowaniowych, demontażem pojazdów wycofanych z eksploatacji czy nielegalnym przemieszczaniem odpadów z zagranicy, jest groźny nie tylko dla środowiska, ale dla całej gospodarki i budżetu państwa. Funkcjonowanie szarej strefy w obszarze środowiska przynosi znaczne straty dla gospodarki kraju i dla budżetu państwa z powodu niezapłaconych podatków czy opłat środowiskowych, a dla środowiska coroczne zmniejszenie bezpieczeństwa ekologicznego państwa poprzez zanieczyszczanie środowiska z powodu niewłaściwego postępowania z odpadami.
   W gospodarce odpadami udział szarej strefy w ostatnich latach szybko rośnie i wg szacunków ekspertów branżowych sięga od 30 do 50% ujawnionych obrotów, co jest na poziomie prawie 2 razy wyższym niż szacowany jej udział w gospodarce narodowej. Straty z powodu szarej strefy w gospodarce odpadami szacowane są obecnie przez Krajową Izbę Gospodarczą na ok 2,5 mld złotych rocznie, co stanowi poważne uszczuplenie wpływów do budżetu państwa. Rozwój szarej strefy powiązany jest z corocznym wzrostem liczby podmiotów zajmujących się opłacalną działalnością „odpadową”. Obecnie brakuje skutecznego systemu kontroli i monitoringu, co utrudnia działania wobec szarej strefy.
   Przy aktualnym stanie kadrowym IOŚ nie ma możliwości zwiększenia liczby kontroli i szybkiego reagowania na potrzeby społeczeństwa i innych organów w zgłaszanych interwencjach. Funkcjonujący obecnie system przeprowadzania kontroli, określony w ustawie z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców, zakłada konieczność powiadomienia przedsiębiorcy z 7-dniowym wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli, co negatywnie przekłada się na skuteczność kontroli. Wiele skarg kierowanych przez społeczeństwo do GIOŚ, na działania wioś, odnosi się również do faktu wcześniejszego zawiadamiana przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Wskazując, że na czas od otrzymania owego zawiadomienia do czasu zakończenia czynności kontrolnych, następuje radykalna zmiana w dbałości przedsiębiorcy o środowisko oraz przestrzeganie warunków nakładanych decyzjami innych organów, co po zakończeniu kontroli nie jest normą przestrzeganą. Niekiedy zakres nielegalnych praktyk dotyczy kilku przedsiębiorców powiązanych ze sobą i prowadzących działalność na obszarze kilku województw. Wymaga to zatem koordynacji działań kontrolnych na poziomie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i prowadzenia kontroli krzyżowych podmiotów przez inspektorów z kilku wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska. NIK również wskazuje na zasadność stosowania na szeroką skalę kontroli krzyżowych, które przyczyniają się do likwidacji szarej strefy (kontrola "System zarządzania zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym”).
   Ponadto nielegalne działania w zakresie gospodarki odpadami najczęściej są dokonywane poza godzinami pracy IOŚ tj. w godzinach nocnych czy w dni wolne od pracy, a możliwe do zastosowania przez IOŚ podczas kontroli, uprawnienia oraz instrumenty techniczne i prawne są niewystarczające na potrzeby wykrycia sprawców wykroczenia lub przestępstwa oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego do prowadzenia postępowania administracyjnego. Skuteczne przeciwdziałanie „szarej strefie” wymaga również zwiększenia współpracy z innymi organami kontroli i organami ścigania, w tym dostarczanie im rozszerzonej wiedzy z zakresu ochrony środowiska  by wykorzystać kompetencje wielu organów w celu przeciwdziałania nielegalnym działaniom. Duża liczba ujawnianych corocznie przez IOŚ naruszeń prawa w ochronie środowiska, mimo nakładanych administracyjnych kar pieniężnych świadczy o małej skuteczności kar oraz nieznajomości przepisów prawa przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą.
    
2. Obecnie zadania Państwowego Monitoringu Środowiska (PMŚ) realizowane są głównie przez IOŚ przy udziale środków z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (wfośigw), pozyskiwanych od 2011 roku za pośrednictwem rezerwy celowej budżetu państwa, przy niewielkim zaangażowaniu środków z budżetu wojewodów. Decyzja co do wysokości środków w danym roku budżetowym na realizację PMŚ jest rozproszona i leży w gestii 17 zarządów poszczególnych funduszy ekologicznych (wfośigw i NFOŚiGW) i w zależności od przyjętych przez nie priorytetów może być w praktyce corocznie inna. W wyniku kontroli działań IOŚ na rzecz poprawy jakości wód w rzekach (nr kontroli P/16/047) Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie istniejący model finansowania zadań monitoringu rzek wymagający corocznego aplikowania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do krajowych funduszy ekologicznych, z niepewnym skutkiem, o środki na ten cel, co nie sprzyjało wykonaniu badań i ocen wód rzek określonych wymogami prawa krajowego i zobowiązaniami wspólnotowymi Polski . Obecnie funkcjonujący rozproszony system przyznawania środków funduszy ekologicznych na zadania PMŚ może spowodować, iż Polska nie będzie w stanie wypełnić zobowiązań dotyczących gromadzenia i sprawozdawczości danych monitoringowych. Tym samym, nie będzie w stanie zapewnić danych stanowiących podstawę do oceny efektywności polityki środowiskowej zarówno na poziomie krajowym, jak i Unii Europejskiej.
    
3. Istniejące obecnie rozwiązanie prawno-organizacyjne realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska przez GIOŚ oraz 16 wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska jak również funkcjonowanie w ramach wioś 16 laboratoriów badawczych, ulokowanych de facto w strukturach administracji zespolonej wojewody, nie pozwala na optymalizację i elastyczność w prowadzeniu badań monitoringowych i wykonywaniu kontroli, w tym ponadregionalną specjalizację kosztochłonnych i wymagających wysokich umiejętności analiz laboratoryjnych. Wobec rosnącej liczby zadań monitoringowych wynikających z dyrektyw UE jak również kontroli z pomiarem istnieje potrzeba zapewnienia większej efektywności i elastyczności organizacyjnej systemu pomiarów monitoringowych kontrolnych oraz badań laboratoryjnych wykonywanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Obecny „rozproszony” sposób funkcjonowania sieci pomiarowych oraz działalności laboratoryjnej ograniczony przestrzennie wg. podziału administracyjnego nie pozwala na taką elastyczność i ponadregionalną specjalizację badań.
    
4. Istniejący system finansowania IOŚ nie pozwala na relokację środków finansowych zarówno pomiędzy wojewódzkimi inspektoratami ochrony środowiska, jak i pomiędzy nimi a Głównym Inspektoratem Ochrony Środowiska. Stwarza to dysproporcje finansowe pomiędzy poszczególnymi jednostkami i uniemożliwia racjonalne wykorzystywanie zasobów, adekwatnie do potrzeb uwarunkowanych czynnikami lokalnymi (np. liczba zakładów do kontroli, zurbanizowanie i ukształtowanie terenu, liczba stref monitoringowych etc.).W istniejącym systemie prawnym nie jest możliwa optymalizacja kosztów działania służb ochrony środowiska. Obecne finansowanie przez budżet państwa zadań wykonywanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) nie jest skorelowane i przebiega dwutorowo. GIOŚ)i wioś finansowane są z odrębnych części budżetu państwa, których dysponentami są różne organy. Należy wyraźnie podkreślić, iż środki budżetowe na działalność Inspekcji Ochrony Środowiska przyznawane są bez żadnej koordynacji merytorycznej ze strony Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, kierującego działalnością Inspekcji.
   Dla realizacji w IOŚ coraz bardziej złożonych zadań kontrolnych i monitoringowych, wynikających z przepisów unijnych potrzebni są wysokiej klasy pracownicy merytoryczni, którzy będą przygotowani do wykonywania zadań. Obecnie przy bardzo wysokiej fluktuacji kadr w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska największe problemy dotyczą pozyskania pracowników z doświadczeniem w zakresie szeroko pojętej gospodarki odpadami, oczyszczania ścieków, ochrony powietrza oraz technologów do należytego realizowania kontroli instalacji objętych obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego (IPPC) w różnych gałęziach przemysłu, zadań związanych z przeciwdziałaniem skutkom poważnych awarii przemysłowych, jak również wykonywania wysoko specjalistycznych badań, w tym analiz laboratoryjnych, w szczególności chromatograficznych, dla celów monitoringu środowiska. Potrzeby kadrowe dla wioś i GIOŚ zostały oszacowane z wyraźnym wskazaniem, że po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej liczba zadań Inspekcji wynosiła 120, podczas gdy obecnie wynosi ponad 300, przy porównywalnym poziomie zatrudnienia. Planowanie nowych zadań dla GIOŚ i wioś, które wynikają z transpozycji dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej, nie przekłada się na zabezpieczenie środków finansowych z budżetu państwa, w tym na zatrudnienie nowych pracowników. Akty prawa krajowego transponujące nowe przepisy powstają bez wskazywania skutków finansowych dla jednostek Inspekcji realizujących nowe zadania. Taki brak stabilizacji finansowej dla realizacji ustawowych zadań Inspekcji Ochrony Środowiska stwarza ryzyko nieosiągnięcia zaplanowanych celów, a tym samym zmniejsza bezpieczeństwo ekologiczne obywateli.
    
5. Brak spójności pomiędzy stanem prawnym (art. 2 ust.2  ustawy o IOŚ) a stanem faktycznym w zakresie sprawowania przez  ministra właściwego ds. środowiska zwierzchniego nadzoru nad wykonywaniem zadań Inspekcji (o których mowa w ust. 1). We wcześniejszych nowelizacjach ustawy o IOŚ z 1991 r. nie zmieniono zapisu dotyczącego nadzoru Ministra nad zadaniami IOŚ mimo, że faktycznie nie ma on możliwości jego sprawowania ze względu na funkcjonowanie wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska w strukturze administracji rządowej zespolonej. To wojewoda, jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie (w tym wioś), kieruje i koordynuje jej działalnością, kontroluje działalność, zapewnia warunki do efektywnego działania, odpowiada za rezultaty jej działania.

Niewystarczające środki budżetowe oraz brak gwarancji uzyskania środków z funduszy ekologicznych na szczeblu wojewódzkim powoduje wiele utrudnień w realizacji ustawowych zadań Inspekcji oraz zagrożenie dekapitalizacją bazy laboratoryjnej i sprzętu pomiarowo-kontrolnego. Mając na uwadze konieczność zapewnienia rzetelnych informacji i ocen stanu środowiska, stanowiących jednocześnie dla innych instytucji i jednostek zarządzających środowiskiem, podstawę do podejmowania działań zapobiegawczych i ograniczających zanieczyszczenie środowiska konieczne jest zapewnienie ciągłości badań w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska.
W świetle powyższego należy wyraźnie stwierdzić, że istniejący model organizacyjno-finansowy funkcjonowania Inspekcji Ochrony Środowiska nie zapewnia skutecznej realizacji jej statutowych zadań, a także daleki jest od optymalnego systemu jej finansowania.